El lento retorno de las políticas industriales en América Latina,
Reseña sobre la importancia de que los países cuenten con una política industrial que les permita ejecutar acciones para fortalecer los sectores de transformación productiva estratégicos para impulsar el desarrollo económico
Por Carlos Rojas Arenas, administrador del BLOG. Ing Industrial, Esp Gestión Regional del Desarrollo, Esp Gerencia de Recursos Humanos, Ma, Estudios sobre Desarrollo. Actualmente Presidente Ejecutivo de la Cámara de Comercio de Casanare - Colombia
Peres, Wilson (2006) “El lento retorno de las políticas industriales en América Latina” en: Revista de la CEPAL No 88, pp. 71-88.
Por Carlos Rojas Arenas, administrador del BLOG. Ing Industrial, Esp Gestión Regional del Desarrollo, Esp Gerencia de Recursos Humanos, Ma, Estudios sobre Desarrollo. Actualmente Presidente Ejecutivo de la Cámara de Comercio de Casanare - Colombia
Peres, Wilson (2006) “El lento retorno de las políticas industriales en América Latina” en: Revista de la CEPAL No 88, pp. 71-88.
Fuente: http://www.cnnexpansion.com/manufactura/2010/05/10/una-politica-industrial-clara
La experiencia
de la región permite establecer que a pesar de que se ha avanzado en la formulación
de políticas, se requiere un mayor afinamiento en la implementación de las
mismas, así como de metodologías claras para su seguimiento, evaluación y
determinación real del alcance de cada una de ellas. Esta tesis
fundamental del artículo resalta el hecho de que en la región se requiere una
serie de políticas que apunten a la modernización de los sectores productivos
actuales o a la creación de nuevos sectores, acompañadas de acciones soportadas
en la acumulación de conocimiento y la diversificación de la actual estructura
productiva de los países de la región.
Para
abordar este tema, se debe hacer un recuento de las prácticas y estrategias de
las políticas industriales, conocidas también como políticas de competitividad,
en la región. El primer grupo de políticas que continúan las que se
desarrollaron en el periodo de la industrialización por sustitución de importaciones y que buscan
expandir y profundiza un sector particular, integrando nuevos segmentos y
aplicando alguna combinación de protección comercial e incentivos fiscales y
financieros. El segundo grupo de políticas corresponde a políticas focalizadas
en sectores, que evolucionan hasta transformarse en políticas con impacto sobre
el conjunto del sistema económico. El tercer grupo de políticas son políticas
centradas en sectores con elevada concentración, derivadas de economías de
escala y de red (energía eléctrica, telecomunicaciones, petróleo y gas
natural). En estos sectores las políticas en casi todos los casos decididas
después de procesos de privatización, se han orientado a desarrollar marcos
eficientes de regulación, lo que ha significado crear y fortalecer agencias
reguladoras, adecuar el marco normativo y esforzarse por articular la expansión
de las inversiones en estos sectores con la oferta de los proveedores internos,
articulación cuya intensidad varía de un país a otro. El cuarto y último grupo
de políticas corresponde a políticas de apoyo a los conglomerados productivos
(clústers), en particular los integrados por empresas pequeñas y medianas, o
por muchas empresas pequeñas y medianas bajo el liderazgo de grandes empresas.
El enfoque de este grupo de políticas ha buscado acrecentar la competitividad
de sectores existentes más que crear nuevas actividades.
Teniendo como base el análisis histórico que aquí se ha hecho sobre la formulación de políticas, se puede clasificar u ordenar a los países de la región, según Peres, conforme a tres variables: el objeto de la intervención, la frecuencia o intensidad de ella, y la coordinación existente entre las medidas tomadas para llevar a cabo las políticas en el marco de una estrategia de alcance más amplio. De acuerdo a la forma de intervención, se pueden diferenciar tres tipos de países. “i) los que han mantenido o incluso reactivado políticas sectoriales, ii) aquellos en los que el tema sectorial tiene fundamentalmente una dimensión de conglomerado productivo, y iii) los que no han adoptado ninguna de estas dos perspectivas y solo aceptan el uso de políticas consideradas horizontales, las que, sin embargo, se concentran algunas veces en un sector específico” (Pg. 76). Una característica esencial para todos los países es la aceptación y aplicación de políticas horizontales (titulación de tierras, sanidad animal y vegetal, adecuación de tierras, riego, créditos con enfoque sectorial e incentivos fiscales como la utilización de zonas de libre comercio para la exportación o el desarrollo de industrias maquiladoras). De acuerdo a la frecuencia o intensidad con que se implementan las políticas sectoriales Peres permite distinguir los países en tres grupos también “i) países que desarrollan una amplia gama de políticas a nivel sectorial (como Brasil, Colombia, Guyana, México, Uruguay, la República Bolivariana de Venezuela); ii) países que las desarrollan solo para unas pocas actividades (Bolivia, Chile, Perú, la República Dominicana, entre otros), y iii) países en los cuales esas políticas son casi inexistentes (como Haití, Paraguay, Suriname)” (Pg. 78). De acuerdo al nivel de coordinación entre las medidas aplicadas tomando como referente la integración o no integración en una estrategia nacional más amplia, se pueden establecer tres tipos de países “aquellos con acciones frecuentes en el marco de estrategias de intervención pública explícitas, generalmente expresadas en planes o programas oficiales (Brasil, Colombia, El Salvador y México, por ejemplo); países con intervenciones frecuentes, pero sin una estrategia explícita (Costa Rica, Uruguay) y países con intervenciones esporádicas (la gran mayoría)” (Pg. 79). Según Peres, las tres variables analizadas son muy estables en cada país, lo que podría indicar capacidad y experiencia en la formulación e implementación de este tipo de políticas.
En buena media en la región, “las políticas de competitividad se han preocupado más de incrementar las eficiencia de sectores existentes que se de crear sectores, lo que es consistente con la búsqueda de una mayor penetración en los mercados internacionales, principalmente sobre la base de ventajas comparativas estáticas (mano de obra no calificada y recursos naturales)” (Pg. 79). La creación de nuevos sectores ha sido consecuencia de la elaboración y aplicación de políticas relacionadas con el establecimiento de acuerdos comerciales (bilaterales o multilaterales) y/o relacionadas con la atracción de inversión extranjera, como es el caso de las zonas francas y las maquiladoras, que se han implementado con el propósito de aumentar considerablemente la plataforma exportadora. Precisamente ha sido la inversión extranjera la política más agresiva y la que a través de mecanismos como “i) incentivos, principalmente del tipo zona franca y fiscales, ii) normas que generen un entorno eficiente —Estado de derecho, transparencia, acceso asegurado a mercados internacionales, buena infraestructura, etc. — y iii) creación de factores de producción especializados, en particular mano de obra calificada” (Pg. 80), ha permitido la creación de nuevos sectores productivos. En la misma vía, en el artículo se clasifican las políticas formuladas en la región en políticas ganadoras, políticas perdedoras y políticas emergentes (Peres, 1997). Las primeras se caracterizan por su amplia aceptación y legitimidad provocada principalmente por su impacto positivo en la generación de empleo, especialmente a nivel nacional y subnacional. Entre estas se encuentran las políticas de atracción de inversión extranjera, las de promoción del desarrollo tecnológico, la formación de recursos humanos, la conformación de conglomerados productivos a través de la profundización de redes de pequeñas y medianas empresas. Las políticas perdedoras van en contravía del modelo de desarrollo actual, especialmente en lo que tiene que ver con la apertura comercial y la reducción del déficit del sector público (Pg. 80). Encontramos dentro de estas políticas los subsidios fiscales directos, el crédito dirigido y con tasas de interés subsidiadas, los aranceles sobre comercio exterior y el uso del poder de compra del Estado. Las políticas emergentes se encuentran en proceso de maduración y de adquisición de legitimidad. Dentro de estas políticas encontramos la defensa de la competencia, la mejora de los regímenes de gobernanza empresarial, la regulación de sectores de infraestructura cuyos mercados no operan con eficiencia, o la responsabilidad social de las empresas. A pesar de las diferencias regionales en la formulación de las políticas de distinta índole, Peres afirma que existe una enorme convergencia en los contenidos de política alrededor de cuatro elementos “i) el énfasis en el aumento de la competitividad en el ámbito internacional, ii) la generalización de la legitimidad de instrumentos de tipo horizontal o neutral, que, como ya se señaló, distan de serlo ex post, iii) el apoyo a las empresas pequeñas y microempresas, fundamentalmente por razones vinculadas a su capacidad de generar empleo y iv) la focalización en áreas económicas subnacionales o locales” (Pg. 81).
La evaluación de las políticas en la región ha estado supeditada a dos perspectivas. Por un lado se encuentra la evaluación de la puesta en práctica de las políticas y por otra parte se encuentra la evaluación del impacto de las políticas. En cuanto a las primeras, el artículo demuestra que se han venido presentado fallas de gobierno en torno a cinco puntos esenciales. En primer lugar la formulación de objetivos no operacionales ni alcanzables. En torno a este falla y partiendo de la experiencia colombiana con los acuerdos sectoriales Peres recomienda: “ i) establecer compromisos bien estructurados, cuantificables y por plazos definidos son más fáciles de seguir y cumplir; ii) establecer compromisos poco numerosos y sencillos obtienen mayores logros; y iii) el liderazgo y el poder de decisión de las personas detrás de los compromisos establecidos son fundamentales” (Pg. 81). La segunda falla tiene que ver con la escasez de recursos humanos y financieros parta formular políticas y poner en marcha las mismas. Como tercera falla se encuentra la poca capacidad institucional para implementar políticas, en términos de coherencia con la realidad, reconocimiento o legitimidad de los entes ejecutores y articulación entre entidades formuladoras e implementadoras. La cuarta falla de gobierno corresponde a la precariedad de los acuerdos público-privados debido especialmente a las relaciones de confianza establecidas en torno a compromisos de inversión, el establecimiento de programas y proyectos articulados a la realidad socioeconómica y no de realidades e interés políticos. La quinta y última falla de gobierno tiene que ver con la debilidad de las señales económicas manifestadas en la ejecución de las políticas industriales frente a otras políticas como las de protección comercial o las de subsidios que evidencian resultados claros en términos de logros de política. “Las fallas de implementación y la percepción de que “las políticas no funcionan” afectan la legitimidad de las políticas industriales y el interés que puedan tener en ellas sus principales destinatarios, los empresarios. Esto lleva a una situación paradójica: los empresarios consideran que los recursos disponibles para poner en vigor las políticas son escasos y, sin embargo, no los utilizan en su totalidad. Encontrar la manera de superar las fallas de implementación y hacer que las políticas funcionen es uno de los principales desafíos que encaran las estrategias de desarrollo” (Pg. 83). Desde la perspectiva de la evaluación del impacto de las políticas se encuentra de manera generalizada en la región una no muy clara y explicable relación entre las causas y los efectos de la ejecución de ciertas políticas de corte industrial. Es decir, que aunque se observan y miden ciertos logros, los mismos no se pueden imputar a las políticas formuladas. Ante esto, Peres propone tres líneas de acción, según él, fundamentales. En primer lugar, una clara y definida responsabilización institucional en la ejecución de las políticas. En segundo lugar, debido a la escasez de recursos humanos, se propone trasladar al área de formulación de políticas a personal altamente especializado y calificado en este tema. En tercer lugar, se busca complementar la segunda medida, es decir, los operadores de las políticas como las instituciones y organizaciones que hacen parte de esta etapa del proceso. “Ninguna de estas acciones es una panacea ni fácil de poner en práctica. Pero abren alternativas y merecen ser exploradas desde perspectivas que combinen las dimensiones económica, institucional y de gestión” (Pg. 84).
Una cuestión fundamental en todo el proceso de formulación y ejecución de políticas de corte industrial, va a estar concentrada en la generación de procesos y sinergia entre el sector público y privado, así como los demás actores vinculados en los beneficios o no de una política determinada. La apropiación de las políticas en sus diversas etapas por parte de los actores anteriormente mencionados constituirá un factor clave de éxito en la ejecución de aquellas y hará parte también de la acumulación de conocimiento en un proceso de mejoramiento y aprendizaje continuo de corte institucional y en buena medida societal. Esta retroalimentación constante permitirá corregir, por lo menos, fallas de gobierno y permitirá que la formulación y ejecución de las políticas se vayan perfeccionando y arrojando resultados positivos.
Teniendo como base el análisis histórico que aquí se ha hecho sobre la formulación de políticas, se puede clasificar u ordenar a los países de la región, según Peres, conforme a tres variables: el objeto de la intervención, la frecuencia o intensidad de ella, y la coordinación existente entre las medidas tomadas para llevar a cabo las políticas en el marco de una estrategia de alcance más amplio. De acuerdo a la forma de intervención, se pueden diferenciar tres tipos de países. “i) los que han mantenido o incluso reactivado políticas sectoriales, ii) aquellos en los que el tema sectorial tiene fundamentalmente una dimensión de conglomerado productivo, y iii) los que no han adoptado ninguna de estas dos perspectivas y solo aceptan el uso de políticas consideradas horizontales, las que, sin embargo, se concentran algunas veces en un sector específico” (Pg. 76). Una característica esencial para todos los países es la aceptación y aplicación de políticas horizontales (titulación de tierras, sanidad animal y vegetal, adecuación de tierras, riego, créditos con enfoque sectorial e incentivos fiscales como la utilización de zonas de libre comercio para la exportación o el desarrollo de industrias maquiladoras). De acuerdo a la frecuencia o intensidad con que se implementan las políticas sectoriales Peres permite distinguir los países en tres grupos también “i) países que desarrollan una amplia gama de políticas a nivel sectorial (como Brasil, Colombia, Guyana, México, Uruguay, la República Bolivariana de Venezuela); ii) países que las desarrollan solo para unas pocas actividades (Bolivia, Chile, Perú, la República Dominicana, entre otros), y iii) países en los cuales esas políticas son casi inexistentes (como Haití, Paraguay, Suriname)” (Pg. 78). De acuerdo al nivel de coordinación entre las medidas aplicadas tomando como referente la integración o no integración en una estrategia nacional más amplia, se pueden establecer tres tipos de países “aquellos con acciones frecuentes en el marco de estrategias de intervención pública explícitas, generalmente expresadas en planes o programas oficiales (Brasil, Colombia, El Salvador y México, por ejemplo); países con intervenciones frecuentes, pero sin una estrategia explícita (Costa Rica, Uruguay) y países con intervenciones esporádicas (la gran mayoría)” (Pg. 79). Según Peres, las tres variables analizadas son muy estables en cada país, lo que podría indicar capacidad y experiencia en la formulación e implementación de este tipo de políticas.
En buena media en la región, “las políticas de competitividad se han preocupado más de incrementar las eficiencia de sectores existentes que se de crear sectores, lo que es consistente con la búsqueda de una mayor penetración en los mercados internacionales, principalmente sobre la base de ventajas comparativas estáticas (mano de obra no calificada y recursos naturales)” (Pg. 79). La creación de nuevos sectores ha sido consecuencia de la elaboración y aplicación de políticas relacionadas con el establecimiento de acuerdos comerciales (bilaterales o multilaterales) y/o relacionadas con la atracción de inversión extranjera, como es el caso de las zonas francas y las maquiladoras, que se han implementado con el propósito de aumentar considerablemente la plataforma exportadora. Precisamente ha sido la inversión extranjera la política más agresiva y la que a través de mecanismos como “i) incentivos, principalmente del tipo zona franca y fiscales, ii) normas que generen un entorno eficiente —Estado de derecho, transparencia, acceso asegurado a mercados internacionales, buena infraestructura, etc. — y iii) creación de factores de producción especializados, en particular mano de obra calificada” (Pg. 80), ha permitido la creación de nuevos sectores productivos. En la misma vía, en el artículo se clasifican las políticas formuladas en la región en políticas ganadoras, políticas perdedoras y políticas emergentes (Peres, 1997). Las primeras se caracterizan por su amplia aceptación y legitimidad provocada principalmente por su impacto positivo en la generación de empleo, especialmente a nivel nacional y subnacional. Entre estas se encuentran las políticas de atracción de inversión extranjera, las de promoción del desarrollo tecnológico, la formación de recursos humanos, la conformación de conglomerados productivos a través de la profundización de redes de pequeñas y medianas empresas. Las políticas perdedoras van en contravía del modelo de desarrollo actual, especialmente en lo que tiene que ver con la apertura comercial y la reducción del déficit del sector público (Pg. 80). Encontramos dentro de estas políticas los subsidios fiscales directos, el crédito dirigido y con tasas de interés subsidiadas, los aranceles sobre comercio exterior y el uso del poder de compra del Estado. Las políticas emergentes se encuentran en proceso de maduración y de adquisición de legitimidad. Dentro de estas políticas encontramos la defensa de la competencia, la mejora de los regímenes de gobernanza empresarial, la regulación de sectores de infraestructura cuyos mercados no operan con eficiencia, o la responsabilidad social de las empresas. A pesar de las diferencias regionales en la formulación de las políticas de distinta índole, Peres afirma que existe una enorme convergencia en los contenidos de política alrededor de cuatro elementos “i) el énfasis en el aumento de la competitividad en el ámbito internacional, ii) la generalización de la legitimidad de instrumentos de tipo horizontal o neutral, que, como ya se señaló, distan de serlo ex post, iii) el apoyo a las empresas pequeñas y microempresas, fundamentalmente por razones vinculadas a su capacidad de generar empleo y iv) la focalización en áreas económicas subnacionales o locales” (Pg. 81).
La evaluación de las políticas en la región ha estado supeditada a dos perspectivas. Por un lado se encuentra la evaluación de la puesta en práctica de las políticas y por otra parte se encuentra la evaluación del impacto de las políticas. En cuanto a las primeras, el artículo demuestra que se han venido presentado fallas de gobierno en torno a cinco puntos esenciales. En primer lugar la formulación de objetivos no operacionales ni alcanzables. En torno a este falla y partiendo de la experiencia colombiana con los acuerdos sectoriales Peres recomienda: “ i) establecer compromisos bien estructurados, cuantificables y por plazos definidos son más fáciles de seguir y cumplir; ii) establecer compromisos poco numerosos y sencillos obtienen mayores logros; y iii) el liderazgo y el poder de decisión de las personas detrás de los compromisos establecidos son fundamentales” (Pg. 81). La segunda falla tiene que ver con la escasez de recursos humanos y financieros parta formular políticas y poner en marcha las mismas. Como tercera falla se encuentra la poca capacidad institucional para implementar políticas, en términos de coherencia con la realidad, reconocimiento o legitimidad de los entes ejecutores y articulación entre entidades formuladoras e implementadoras. La cuarta falla de gobierno corresponde a la precariedad de los acuerdos público-privados debido especialmente a las relaciones de confianza establecidas en torno a compromisos de inversión, el establecimiento de programas y proyectos articulados a la realidad socioeconómica y no de realidades e interés políticos. La quinta y última falla de gobierno tiene que ver con la debilidad de las señales económicas manifestadas en la ejecución de las políticas industriales frente a otras políticas como las de protección comercial o las de subsidios que evidencian resultados claros en términos de logros de política. “Las fallas de implementación y la percepción de que “las políticas no funcionan” afectan la legitimidad de las políticas industriales y el interés que puedan tener en ellas sus principales destinatarios, los empresarios. Esto lleva a una situación paradójica: los empresarios consideran que los recursos disponibles para poner en vigor las políticas son escasos y, sin embargo, no los utilizan en su totalidad. Encontrar la manera de superar las fallas de implementación y hacer que las políticas funcionen es uno de los principales desafíos que encaran las estrategias de desarrollo” (Pg. 83). Desde la perspectiva de la evaluación del impacto de las políticas se encuentra de manera generalizada en la región una no muy clara y explicable relación entre las causas y los efectos de la ejecución de ciertas políticas de corte industrial. Es decir, que aunque se observan y miden ciertos logros, los mismos no se pueden imputar a las políticas formuladas. Ante esto, Peres propone tres líneas de acción, según él, fundamentales. En primer lugar, una clara y definida responsabilización institucional en la ejecución de las políticas. En segundo lugar, debido a la escasez de recursos humanos, se propone trasladar al área de formulación de políticas a personal altamente especializado y calificado en este tema. En tercer lugar, se busca complementar la segunda medida, es decir, los operadores de las políticas como las instituciones y organizaciones que hacen parte de esta etapa del proceso. “Ninguna de estas acciones es una panacea ni fácil de poner en práctica. Pero abren alternativas y merecen ser exploradas desde perspectivas que combinen las dimensiones económica, institucional y de gestión” (Pg. 84).
Una cuestión fundamental en todo el proceso de formulación y ejecución de políticas de corte industrial, va a estar concentrada en la generación de procesos y sinergia entre el sector público y privado, así como los demás actores vinculados en los beneficios o no de una política determinada. La apropiación de las políticas en sus diversas etapas por parte de los actores anteriormente mencionados constituirá un factor clave de éxito en la ejecución de aquellas y hará parte también de la acumulación de conocimiento en un proceso de mejoramiento y aprendizaje continuo de corte institucional y en buena medida societal. Esta retroalimentación constante permitirá corregir, por lo menos, fallas de gobierno y permitirá que la formulación y ejecución de las políticas se vayan perfeccionando y arrojando resultados positivos.
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