La reforma del Estado de los años noventa: Lógica y mecanismos de control
Síntesis realizada por Carlos Rojas
Arenas
@carlosrojasaren
Esp gerencia RRHH.
Esp gestión del desarrollo.Ma Estudios sobre desarrollo.
Presidente Ejecutivo de la Cámara de Comercio de Casanare
Luiz Carlos Bresser Pereira
[ICTA: Art. 1243]
DESARROLLO ECONOMICO – REVISTA DE
CIENCIAS SOCIALES
IDES, Buenos Aires, vol. 38, Nº 150,
julio-setiembre 1998 (pp. 517-550).
El proceso de globalización que
reduce la autonomía de las políticas económicas y sociales de los estados
nacionales y el crecimiento distorsionado asociado a las intervenciones cíclicas
del Estado, han sido los principales elementos que han provocado la crisis del mismo
y que han motivado su reforma. La crisis del Estado social-burocrático y los
esfuerzos neoconservadores por mantener un “Estado Mínimo”, son sucesos que han
revitalizado la necesidad de reconstrucción del Estado para que este pueda
cumplir no solo con tareas de garantizar la propiedad y el cumplimiento de los
contratos, sino que también cumpla su rol de garante de los derechos sociales y
de promotor de la competitividad de cada país. La reconstrucción del Estado en
un régimen democrático, se representa en una reforma que constituye cuatro
problemas interdependientes que pueden subdividirse en: a) un problema
económico político: la delimitación del tamaño del Estado, en el que están
comprendidas las ideas de privatización, publicitación y tercerización; b) otro
problema económico – político: la redefinición del papel regulador del Estado,
que se vincula con el mayor o menor grado de intervención en el funcionamiento
del mercado; c) uno económico administrativo, la recuperación de la gobernancia
o capacidad financiera y administrativa de implementar decisiones políticas,
que comprende un aspecto financiero: la superación de la crisis fiscal; uno
estratégico: las formas de intervención en el plano económico y social; y uno
administrativo: la superación de la forma burocrática de administrar el Estado;
d) un problema político: el aumento de la gobernabilidad o capacidad política
de gobierno para intermediar intereses, garantizar la legitimidad y gobernar,
que comprende dos aspectos, la legitimidad del gobierno ante la sociedad y la
adecuación de las instituciones políticas para la intermediación de intereses.
Fuente: https://caliescribe.com/es/politica/2016/02/13/9551-reforma-administrativa
Partiendo del precepto de que el
Estado es fundamental para promover el desarrollo, así como para promover una
mayor justicia social, como desea la izquierda, y no solo necesario para
garantizar el derecho de propiedad y los contratos como promulga la nueva
derecha neoliberal, la reforma del estado parte de aspectos como el hecho de
que el contrato social precede la mano invisible y al principio individualista
de que si cada uno defiende su propio interés, el interés colectivo estará
garantizado, al igual de que los derechos de propiedad y la ejecución de
contratos preceden al mercado. De igual manera, la reforma del Estado que se
contempla realza el papel que le corresponde a este en torno a la distribución
del ingreso, de tal manera que se concurra hacia sociedades civilizadas y
modernas en términos de riqueza y en términos de equidad. La confluencia
ideológica de centroizquierda y centroderecha establece que para que el Estado
promueva el desarrollo como se enunció al inicio de este párrafo, se debe
suscitar una reforma, que lo vuelque hacia actividades que fortalezcan la
gobernabilidad y la gobernancia, y que le permitan no solo proteger las
economías nacionales sino también promocionar la competitividad internacional
de las mismas. En este sentido, lo que se pretende es un Estado social-liberal que
promueva los derechos sociales y promueva el desarrollo económico a través de
controles de mercado, implementación de servicios sociales y científicos
principalmente por medio de organizaciones públicas no competitivas,
flexibilización de los mercados de trabajo, promoción de la capacitación de los
recursos humanos, promoción de las empresas y de la competencia internacional.
Desde otra perspectiva, la reforma del Estado es un proceso de creación o redefinición
de instituciones a partir del modelo del principal (electores) – agente
(políticos) en el que se crean incentivos y castigos para que la voluntad de
los electores se realice en el Estado. Tras este enfoque, la reforma estaría
orientada a la reconversión de instituciones de modo que los incentivos y
castigos se apliquen realmente. No obstante, y como se mencionó al principio de
este documento, los componentes o procesos básicos de la reforma del Estado que
le van a permitir llevar a cabo el papel mencionado en este aparte son, según Bresser
Pereira los que se explican a continuación:
a) Delimitación del área
de actuación del Estado: Reformar el Estado
significa definir su papel dejando para el sector privado y para el sector
público no estatal las actividades que no le son específicas. La delimitación
de cuáles son las actividades del Estado deriva de la propia definición que se
haga de esta institución. Desde el punto de vista político, el Estado es la
organización burocrática que ejerce el “poder extravertido” sobre la sociedad
civil existente en un territorio. En este sentido el Estado tiene poder para
legislar y penalizar, tributar y realizar transferencias a fondo perdido; todas estas con el fin de
mantener el orden interno (garantizar la propiedad y los contratos), defender
el país contra el enemigo externo y promover el desarrollo económico y social.
Además son actividades del Estado formular políticas en lo económico y social,
realizar transferencias hacia la educación, la salud, la asistencia, la
previsión social, la fijación de un salario mínimo, el seguro de desempleo, la
defensa del medio ambiente, la protección del patrimonio cultural, el estímulo
de las artes entre otras. Desde el punto de vista económico, el Estado es la
organización burocrática que a través de transferencias económicas, complementa
al mercado en la coordinación de la economía: en tanto el mercado opera a
través de intercambios equivalentes, el Estado lo hace a través de
transferencias financiadas por los impuestos. En perspectiva económica, son
actividades exclusivas del estado garantizar la estabilidad de la moneda, la
estabilidad del sistema financiero, y la inversión en infraestructura y
servicios públicos, que aunque se pueden ofrecer en concesión, son
responsabilidad del Estado.
Para
llevar a cabo estas actividades principales, el Estado se puede valer de tres
procesos básicos, privatización, publicitación y tercerización. Según Bresser
Pereira, las actividades exclusivas del Estado, deben permanecer en esta orbita;
la producción de bienes y servicios para el mercado deben ser responsabilidad
de empresas privadas porque lo hace de manera más eficiente al ser controlada
por el mercado y no por criterios políticos y administrativos. En cuanto a las
actividades del área social y científica que son exclusivas del Estado en su
etapa de financiación y que en el proceso de ejecución no lo son tanto, pueden
ser sometidas al control social y a la constitución de cuasimercados a través
de procesos de publicitación, esto es, transferencia hacia el sector público no
estatal como lo recomienda la reforma en esta área, pues no se justifica que estas actividades permanezcan
dentro del Estado pero tampoco se justifica que sean privadas o dedicadas al
lucro y al consumo privado pues se financian a través de subsidios del Estado. Como
lo establece la reforma del Estado, los servicios auxiliares (limpieza,
vigilancia, transporte, almacenaje, servicios técnicos de informática etc.)
deben ser tercerizados, o sea, deben ser
sometidos a licitación pública y contratados con terceros, con el propósito de
que se realicen de manera competitiva y generen economía sustancial para el
tesoro.
Fuente: https://www.prensajuridica.com/details/item/5755-consejo-de-estado-avocar%C3%A1-conocimiento-de-acto-de-la-crc-que-suspende-t%C3%A9rminos-en-las-actuaciones-administrativas-sancionatorias-de-car%C3%A1cter-particular.html
b) Desregulación:
la reforma este sentido se orienta a delimitar el papel del estado como
regulador y por lo tanto de los procesos de desregulación. Aunque no existe
consenso sobre el tema si es claro que le corresponde al Estado definir las
leyes que regulan la vida económica y social. Sin embargo, la regulación en
momentos ha sido excesiva con implicaciones costosas para la economía, aunque
algunas veces de se hizo necesario incurrir en esos costos. No obstante desde
la perspectiva de la reforma se plantea “la lógica de del abanico de mecanismos
de control” para distinguir el espacio público del privado, y dentro del
primero, el espacio público estatal del público no estatal. Desde la perspectiva institucional, existen
tres mecanismos de control fundamentales: El Estado, el mercado y la sociedad
civil. En el Estado está incluido el sistema legal, constituido por las normas
jurídicas e instituciones fundamentales de la sociedad: el sistema legal es el
mecanismo más general de control que establece los principios básicos para que
los otros mecanismos puedan mínimamente funcionar. El mercado es el sistema
económico en que el control se realiza a través de la competencia. La sociedad
civil, es decir los grupos sociales que la componen tiendes a organizarse, sea
para defender intereses particulares, corporativos, sea para accionar en nombre
del interés público, son un mecanismo de esencial de control. Desde el punto de
vista funcional existen mecanismos de control difusos, automáticos al más
concentrados y deliberado, o del más democrático al más autoritario. En este
sentido y en el orden definido anteriormente los mecanismos de control además
del sistema jurídico que antecede a todos son 1) mercado, 2) control social, 3)
control democrático representativo, 4) control jerárquico gerencial, 5) control
jerárquico burocrático y 6) control jerárquico tradicional. Estos seis tipos de
mecanismos se presentan generalmente combinados entre sí en formaciones sociales
concretas y orientan la reforma del Estado bajo unos principios generales como
son: el principio de la mayor democracia, el principio de la mayor difusión del
poder, el principio económico de la eficiencia, el principio de la mayor
automaticidad de los controles, el principio de aumento no estatal.
c) “Gobernancia”: la
reforma administrativa: la capacidad
administrativa y financiera de los gobiernos para hacer realidad las decisiones
que toma, revela la falta o no de gobernancia de los mismos. En esta misma
línea, la implementación de la llamada nueva administración pública es un
sistema de gestión pública que se adapta a los avances tecnológicos actuales,
así como a los avances democráticos que exigen cada vez una mayor participación
de la sociedad en la gestión pública y que fortalecen la gobernancia. En la
ejecución de actividades del Estado, tres instituciones son fundamentales para
aumentar la gobernancia: Las secretarias formuladoras de políticas públicas,
las agencias ejecutivas y las agencias reguladoras. Desde el punto de vista de
la reforma del Estado esta gobernancia será posible cuando la transformación
del Estado permita que este se vuelva más reducido: a) mas fuerte
financieramente superando la crisis fiscal b)mas fuerte estructuralmente, con
una clara delimitación de su área de actuación y una precisa distinción entre
el núcleo estratégico donde se toman decisiones y sus unidades
descentralizadas; c) mas fuertes estratégicamente, dotado de élites políticas
capaces de tomar las decisiones políticas y económicas necesarias y d)
administrativamente fuerte, contando con una alta burocracia técnicamente capaz
y motivada.
d) Gobernabilidad: la
reforma política: la capacidad política de gobernar
deriva de la relación de relación de legitimidad del Estado y de su gobierno
con la sociedad; esto es lo que se conoce como gobernabilidad. Para soportar la
reforma desde este componente básico se debe rescatar la discusión histórica
entre las distintas escuelas ideológicas que han fundamentado el estudio del Estado
desde una perspectiva neoconservadora en la que los gobernantes, gobiernan de
acuerdo al interés propio, dedicados a la satisfacción de sus ambiciones
políticas y a la búsqueda de ganancias (rent-seeking), y que por consiguiente
el buen gobierno resulta imposible y lo mejor sería reducir el Estado al
mínimo, a lo estrictamente necesario y dejar que todo lo demás sea coordinado
por el mercado. La oposición política y el postulado de “ignorancia racional”
por parte de los electores de Przeworski, han sido la respuesta a la posición
neoliberal y los supuestos de que si es posible un buen gobierno. El hecho de
que los políticos se motiven por el compromiso con sus principios ideológicos y
morales ha originado un aumento en la responsabilidad de los gobiernos con el
público por los resultados. Esto es, estar dando cuenta a los ciudadanos sobre
las acciones de los gobiernos. En la medida que más clara sea la
responsabilidad del político ante los ciudadanos y la capacidad de estos de
exigir cuentas al gobernante más democrático será el régimen. En términos de
reforma del Estado, los esfuerzos se deben concentrar en las instituciones que
garanticen o que aumenten la “responsabilización” de los gobernantes. El reto
es hacer el estado una institución más democrática a través de la dotación del
mismo de instituciones que permitan una mejor intermediación de los intereses
de los electores con sus diversas representaciones y de los gobiernos. El reto
se concentra entonces, en establecer sistemas de “responsabilización” de los
políticos y de la alta burocracia pública.
CRISIS DEL
ESTADO
|
Ideología
|
Factores
|
REFORMA DEL
ESTADO (Estado social-liberal)
|
Componentes
fundamentales de reforma
|
Elementos
del componente de la reforma
|
Énfasis
del elemento
|
Conceptos
y argumentos relacionados
|
Delimitación
del área de actuación del Estado
|
Estado en tanto personal
|
Actividades exclusivas del Estado
|
Estado burócrata social, estado
neoliberal, Estado social-liberal, el Estado desde el punto de vista político
y desde el punto de vista económico
|
||||
Privatización
|
Producción
de bienes y servicios para el mercado
|
||||||
Izquierda tradicional
|
Imperialismo
|
Publicitación
|
Servicios sociales y científicos
|
||||
Globalización
|
Tercerización
|
Actividades auxiliares del Estado
|
|||||
Centro derecha pragmática
|
Obediencia económica representada
en ajuste fiscal y liberalización de precios
|
Desregulación (Mayor o menor
intervención en el mercado) Mecanismos de control
|
Mecanismos de control
institucionales
|
El Estado
|
Sistema legal o jurídico (normas jurídicas
e instituciones fundamentales de la sociedad
|
||
El Mercado
|
Sistema de competencia
|
||||||
La sociedad civil
|
Sociedad civil organizada
|
||||||
Reformas orientadas al mercado
como liberalización comercial, privatización y desregulación
|
Mecanismos de control funcionales
|
Sistema Judicial
|
Antecede a todos los mecanismos
porque es el que permite el funcionamiento de los demás mecanismos
|
||||
Derecha neoliberal
|
Estado mínimo
|
El Mercado
|
Mecanismo de control difuso y automático
preferible. (Concurrencia, mejores resultados y menores costos)
|
||||
Control social
|
Mecanismo de control democrático
y difuso. A través de este la sociedad se organiza formal e informalmente
para controlar comportamientos individuales y organizaciones públicas.
|
||||||
Control democrático representativo
|
Mecanismo de representación de la
sociedad en políticos elegidos
|
||||||
Control jerárquico gerencial
|
Mecanismo racional de ejecución
de decisiones de la sociedad
|
||||||
Pleno
control del mercado
|
Control jerárquico burocrático
|
Mecanismo racional-legal de
ejecución de decisiones de la sociedad que corresponde a la administración
pública burocrática
|
|||||
Control jerárquico tradicional
|
Mecanismo racional-legal de
ejecución de decisiones de la sociedad que corresponde al patrionalismo
|
||||||
Centro izquierda pragmática
|
Delineó la propuesta social
demócrata y adoptó las propuestas de la Centro derecha pragmática
|
Gobernancia: la reforma
administrativa
|
Financiero
|
Superación de la crisis fiscal
|
Administración pública
burocrática racional-legal. Secretarias formuladoras de políticas públicas:
Se encuentra en el núcleo estratégico del Estado, en conjunto con los
ministros y el jefe de gobierno, participan de las decisiones estratégicas.
Agencias ejecutivas: ejecutan las políticas definidas por el gobierno. Agencias
reguladoras: buscan definir los precios que serían los de mercado en
situaciones de monopolio natural. Son mas autónomas porque deben sustituir a
los mercados competitivos.
|
||
Estratégico
|
Redefinición de intervención en
el plano económico y social
|
||||||
Administrativo
|
Superación de la forma
burocrática de administrar el Estado
|
||||||
Gobernabilidad: la reforma
política
|
Adecuación
de las instituciones políticas para la intermediación de intereses
|
Se trata de tener partidos
políticos que respondan a orientaciones ideológicas; es desarrollar un
sistema electoral que permita la formación de gobiernos representativos y con
mayorías estables, es contar con una oposición vigorosa que luche en un campo
común de intereses; es disponer de una prensa libre y responsable que refleje
la opinión de sus lectores, oyentes o asistentes, que de sus propietarios o
de sus patrocinadores publicitarios, es contar con un sistema judicial que
haga justicia entre los ciudadanos y los defienda del Estado, y que también
sepa defender la res publica contra la codicia de los ciudadanos poderosos
que quieren privatizarlos; en fin es establecer sistemas de
“responsabilización” de los políticos y de la alta burocracia pública
|
Crisis
política, elección racional, rent-seeking, “electores racionalmente
ignorantes”, estadista, mandato imperativo, responsiveness, transferencias
|
||||
Existencia de mecanismos de
“responsabilización” de los políticos y burócratas ante la sociedad
|
|||||||
Capacidad de la sociedad de
asimilar sus demandas y del gobierno de atender aquellas finalmente
mantenidas
|
|||||||
Existencia de un contrato social
básico
|
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